陕西省“十三五”时期能源价格改革研究

 陕西省“十三五”时期能源价格改革研究
 
陕西省价格协会
 
能源是重要的战略资源，对于国民经济发展至关重要。回顾总结“十二五”期间我省能源价格改革历程、经验和教训，形成的共识是，深化能源价格改革，完善主要由市场决定价格的机制，已成为调整经济结构、转变经济发展方式和实现经济可持续发展的必由之路。这对于科学制定“十三五”能源价格改革目标和任务，加快富裕、和谐、美丽陕西建设，如期实现“中国梦”具有重要的战略意义。
一、“十二五”陕西能源价格改革评估
（一）陕西已为名副其实的能源大省
能源也称能量资源或能源资源，是可产生各种能量或可作功的物质的统称，指能够直接取得或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源，包括煤炭、原油、天然气等一次能源和电力、成品油等二次能源等。我国作为最大的发展中国家，既是能源消费大国，也是能源生产大国。陕西成矿条件优越，能源资源富集，已查明储量的矿产93种，潜在价值42.56万亿元，约占全国的三分之一，其中天然气、煤等58种矿产保有量位居全国前十位。
1、煤炭资源。全省含煤面积5.7万平方公里，主要分布在榆林、延安、铜川、咸阳、渭南、宝鸡等6市，预测煤炭资源量3800亿吨，居全国第四位；累计探明储量1700亿吨，居全国第三位。2011年、2012年、2013年原煤产量分别为4.11亿吨、4.79亿吨、4.93亿吨，年增长率分别为13.9%、16.5%、2.9%。
2、石油资源。全省石油资源主要分布在榆林、延安两市，区域面积8万平方公里，属于特低渗透油田，预测资源总量约40亿吨，累计探明储量19亿吨，居全国第五位；累计探明技术可采储量3.25亿吨，居全国第六位。2011年、2012年、2013年原油产量分别为3225.42万吨、3527.56万吨、3688.04万吨，年增长率分别为6.9%、9.4%、4.5%。
3、天然气资源。全省天然气预测资源量11.7万亿立方米，累计探明地质储量1.2万亿立方米，居全国第三位。2011年、2012年、2013年天然气产量分别为272.2亿立方米、309.6亿立方米、371.65亿立方米，年增长率分别为21.8%、13.7%、20%。
4、电力资源。全省发电装机容量突破2500万千瓦，2011年、2012年、2013年发电量分别为1209.26亿千瓦时、1330.50亿千瓦时、1493.66亿千瓦时，年增长率分别为9.7%、10%、12.3%。
能源及能源产业在陕西经济发展中占据着十分重要的地位。2013年全省能源化工工业实现增加值4220.48亿元，占规模以上工业增加值的58.15%，占经济总量的26.3%，能源行业连续多年财政贡献率占全省半壁江山，油气当量突破6700万吨，稳居全国第一，能源工业已成为陕西经济增长的重要推动力。
（二）“十二五”期间能源价格改革取得重大成就
2010年以来，陕西省坚持市场导向，稳步推进能源价格改革，逐步推行超耗能加价、超排放加价、阶梯式价格等政策，促进了经济结构调整、资源节约利用和环境生态保护。
1、煤炭价格基本实现市场化。自2013年取消电煤价格双轨制，煤炭和发电企业双方自主协商确定价格，历时30年的煤炭价格市场化改革基本完成，有力地缓解了电煤供求矛盾，兼顾了煤电企业双方利益。煤电价格联动机制不断完善，当电煤价格波动幅度超过5%时，以年度为周期，相应调整上网电价，同时将电力企业消纳煤价波动的比例由30%调整为10%。
2、石油价格基本上国际化。实施新的成品油调价机制，成品油指导价挂钩国际油价，对油品质量升级实行优质优价政策，调价周期由22个工作日缩短至10个工作日，取消调整幅度限制，使成品油价格与国际市场原油价格实现间接接轨，对于保障国内省内市场供应起到了重要作用。2011年以来，我省先后  次调整成品油价格，及时反映了国际市场油价变化，并提出了相应的配套政策。
3、天然气价格改革迈出关键步伐。天然气价格管理实行政府指导价，由出厂价格调整为门站价格，实行与可替代能源价格挂钩的动态调整机制，门站价格实行最高限价管理。简化气价分类，将城市燃气销售价格划分为居民类用气价格和非居民类用气价格，实行工商用气同价。在国家提高天然气门站价格的同时，充分考虑居民用气负担，合理确定了我省天然气价格，天然气与可替代能源的比价关系由0.33：1提高到0.60：1。进一步理顺车用压缩天然气价格，对车用天然气销售价格提高后扣除加气站合理购销费用后的差价收入收归地方财政，用于补贴城市公交。这些政策措施有力地促进了“气化陕西”建设。
4、电力价格市场化改革艰难中推进。审慎出台居民生活用电阶梯价格政策，合理确定电量分档标准，确保了大多数城镇用户用电价格基本稳定。完善环保电价政策，大力实施电厂脱硫脱硝除尘加价政策，利用价格杠杆淘汰落后产能，对电解铝、水泥等企业实行阶梯电价，促进了节能减排目标的实现。落实煤电价格联动机制规定，适时调整了陕西电网和榆林电网的上网与销售电价，煤电价格矛盾得到进一步疏导。改革规范了销售电价分类结构，扩大了居民电价、农业电价执行范围，将现代农业园区、果蔬保鲜贮藏气调库和冷藏库用电价格改为执行农业生产电价，促进了农业生产。完善可再生能源发电价格政策体系，在上网电价核定上充分利用国家政策，水电价改市场化迈出重要步伐，有力地支持了省内水电、风电、光伏发电等产业快速发展。
（三）当前能源价格改革存在的主要问题和难点
        改革开放36年来，我省能源价格改革取得一定成效，但改革进程缓慢。比如，“市场煤”和“计划电”的价格矛盾依然存在，电力市场化异常艰难，市场化电价机制无法形成，资源税从价计征的方式还需完善，等等。
1、价格体制机制方面存在较多问题
（1）能源价格偏低，不利于环境保护、能源节约与合理利用，不利于能源可持续发展。长期以来，我国能源供需一直处于“制度性失衡”局面，很多能源通过行政手段划拨或近乎无偿开采，导致能源价格总体偏低，难以反映正常的市场供求关系。与国外同类商品价格相比，我省煤炭等价格明显较低。2012年以来，我省煤炭价格持续走低，单是今年上半年就累计下降13.75%，其中混煤4500-5000大卡、5000-5500大卡平均售价分别为每吨282元和348元。根据供给理论，能源价格长期处于均衡价格以下，能源生产企业缺少增加供应的动力，消费企业也缺乏节约能源的内在约束。固然，这种低价政策使广大群众和企业不同程度受益，但同时也造成能源需求的过快增长和浪费，严重阻碍经济结构转型升级、能源节约集约利用和企业自主创新。我国能源使用绩效处在世界最差国家行列，因能源开发利用导致的环境污染、生态破坏等问题日益突出，能源价格不包括环境等外部成本是其中的一个重要原因。
（2）能源比价不合理，不利于能源结构优化。一是各种能源之间比价不合理。最为突出的是天然气价格低，与其他能源的比价不合理。省内天然气与可替代的汽油价格比仅为0.55：1，远低于国际上的1.05：1，根本不能反映天然气作为一种清洁、低污染能源的市场价值。二是各种能源内部的比价关系不合理。煤炭方面，运销环节费用畸高，流通费用占煤炭到厂价格的50%左右，发电企业煤炭到厂价比煤炭出矿价高出1倍以上。电力方面，输配电价占销售电价比重偏低，基本电价在两部制销售电价中比重也偏低，不能有效地引导用户合理用电；电价交叉补贴现象长期存在，国外居民用电价格一般是工业用电价格的1.5-2倍，我省居民用电价格却低于工业用电价格，这严重阻碍了电力工业的市场化改革。能源比价不合理，导致了一系列的价格矛盾和利益问题。
（3）能源价格形成机制、调控机制改革相对滞后。我国95%以上的商品价格已实现市场化，但是油气、电力等能源市场化程度依然偏低。受历史原因和其特殊性影响，我国能源定价机制仍延续了计划经济和传统工业时代的“制度惯性”，能源价格大多数是由政府直接制定或管理的，特别是中央定价项目集中偏多，价格不能真实反映能源供求关系，也难以反映能源日趋紧缺状况，导致能源领域矛盾日渐突出。如我省火力发电量占到全社会用电量的80%以上，电煤价格放开由市场调节形成与电价由政府管制之间的煤电价格矛盾；国内原油价格早已与国际市场接轨，但成品油价格仍实行政府指导价管理，未能完全由市场竞争形成，价格调整有一定的滞后性；国内天然气销售价格受政府管制，天然气进口价格与国内市场倒挂问题突出。这些问题已经影响到能源行业的健康稳定发展，也影响到广大消费者的经济利益和整个经济的协调运行。
我省能源价格调控机制具有自身特征，制定政府定价或政府指导价的科学性和合理性不强，存在价格调控主动性较弱、价格调整滞后期长、行政色彩较重、能源价格弹性缺乏等问题，导致能源价格与市场价格完全背离。如政府制定能源价格多采用成本加利润的办法，缺乏有效的能源价格约束标准，不但对企业起不到降低成本的激励作用，反而促使企业以种种方式增加成本并要求提价，形成价格随着成本的推升而高企的惯性，最终企业成本增加都转嫁到了消费者头上。
2、推进能源价格改革面临诸多难点
（1）打破能源垄断成难点。从我省主要能源领域的竞争状况来看，除煤炭领域的市场竞争程度较高外，油、气、电力领域的垄断程度较高，基本都掌控在全国性或地方大型企业手中，造成了严重的行业贫富悬殊差距和社会不公以及市场的不公平竞争，也影响到资源的合理配置和市场化改革进程。如油气领域主要由中石油、中石化、延长等企业经营；电力领域，大唐、华能、华电、国电、中电投等国企垄断了绝大部分发电市场，国家电网陕西公司、地方电力公司垄断了输配销售环节，表现在电力规划、投资、价格及市场准入等方面拥有决策权或影响力的行政垄断，具有买卖电的独家经营和电力调度权。能源价格改革的过程其实就是利益再分配的过程，必然会触及一些行业或企业的切身利益，这些利益相关方可能会联合制造障碍，成为能源价格改革顺利推进的一个重要羁绊。因此，打破能源企业垄断地位是省内能源价格改革面临的首要难点。
（2）核清成本、明确规则成难点。国家发展改革委2006年出台的《政府制定价格行为规则》规定：制定价格应当依据有关商品或者服务的社会平均成本。但是，目前我国尚未形成一个明确的能源行业定价成本概念、标准和规则，因为不同行业的个别指标在不同地区具有不可比性，政府价格主管部门很难准确掌握各个行业的社会平均成本。政府价格主管部门制定或调整能源价格，基本上是在能源市场需求生产成本发生变化时，以能源企业上报的财务成本为依据，结合CPI形势、市场供求和听证意见进行平衡，与能源企业讨价还价进行博弈。加之信息不对称以及专业知识所限，现行政府工作人员进行有效监管受到方方面面的局限。上报成本中的不合理成分因缺少成本规则无法得到完全剔除，企业增支成本完全依赖政府提价水涨船高。以电网企业为例，国家没有定期核定电网企业输配电价，输配电收入的多少完全由电网企业实际购销价差形成，售电所得效益全部滞后电网；购销价差缺乏规范，既不与电网输配电量挂钩，也不与当地经济发达程度、老百姓收入水平关联甚至背离。全国各地电网购销价差参差不齐，陕西电网0.1589元居中，上海0.3000元最高，宁夏0.1100元最低，形成多数地区发电亏损、电网暴利的“畸形”格局。由于缺乏明确的成本概念和规则，政府监管实质上处在一种不触及痛痒的软约束状态。
表1 全国部分电网购销价差对照表（2013年度）

省份	输配电价购销价差（元/千瓦时）
上海	0.3000
广东	0.2450
辽宁	0.2335
黑龙江	0.1656
陕西	0.1589
青海	0.1267
甘肃	0.1239
宁夏	0.1100

（3）逢改必涨与保障民生成难点。随着我国工业化、城镇化快速推进，能源需求不断增加，价格上涨是大势所趋。能源价格上涨必然影响下游产业链价格上升并最终推高居民消费价格，影响低收入群体基本生活。加之燃气等一些基本的能源消耗较多的反而是低收入群体，能源价格杠杆在促进节能减排抑制浪费方面发挥成效的同时，也不可避免地伤及低收入群体的民生保障。当前能源价格改革在“市场”与“民生”间寻求平衡，统筹兼顾公益性与市场化的关系，解决好改革取向、利益协调、改革时机等重要问题，尤其要充分考虑低收入群众的承受能力，完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制，不因价格上涨而使低收入群体生活受到较大影响，既要在价格体制改革上迈出新的步伐，又要防止能源价格改革过程中引发社会矛盾，平衡调整利益关系，会遭遇既得利益群体的抵制和阻力，这也是影响和制约能源价格改革的一大难点。
二、“十三五”时期深化能源价格改革的必要性及其条件
党的十八大报告强调：“深化能源资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和能源资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的能源资源有偿使用制度和生态补偿制度”。深化能源价格改革作为坚持节能减排和环境保护的基本国策，作为推进生态文明建设的一项重要任务，在“十三五”时期必须持之以恒地推进下去，其战略意义非常重大。
首先，深化能源价格改革是促进国民经济全面、协调、可持续发展和能源本身可持续发展的迫切需要。能源是国民经济中具有战略意义和全局影响的重要资源，与生产生活休戚相关。伴随着我国工业化和城镇化的快速推进，一方面经济规模不断扩大，消费结构调整升级，能源需求全面增长，供需矛盾日趋加剧。能源对国民经济的制约瓶颈在“十三五”时期会愈加显现。另一方面，我国能源资源禀赋较差，人均能源占有率低，能源利用效率低且浪费惊人，造成的环境污染、生态破坏等问题突出，能源的对外依存度也日趋增大。要解决能源短缺与经济社会全面持续发展的矛盾，必须加快推进能源价格改革，理顺能源价格关系，建立有利于能源节约与合理开发的价格约束机制和补偿机制，实现能源资源的持续利用和生态环境的改善。能源作为人类赖以生存的基本条件和经济社会必不可少的物质基础，关乎子孙后代芸芸众生，国民经济全面协调可持续发展，离不开能源资源的支撑。陕西作为能源产出省份，能源及能源产业在工业增加值占比中举足轻重，能源财政的特点也十分突出。因此，推进能源价格改革对于能源省份发展与能源持续开发利用显得尤为重要。
其次，深化能源价格改革是完善社会主义市场经济体制和价格机制的客观要求。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。价格机制是市场机制的核心，能源价格市场化是大势所趋。能源价格“牵一发而动全身”的地位，决定了其成为市场经济体制的重要组成部分，又因垄断而使其价格改革相对滞后，价格关系难以理顺，很大程度上制约了市场机制作用的有效发挥。深化能源价格改革有利于建立和完善能源价格形成机制，使能源价格能够真实反映市场供求状况、资源稀缺程度和环境损害成本，充分发挥市场机制在能源资源配置中的决定性作用，从而完善社会主义市场经济体制和价格机制。
第三，深化能源价格改革是加快经济发展方式转变、建设节约型社会的当务之急。经济社会的持续发展，既离不开能源的支撑，而且要考虑环境的容量。我国经济粗放式增长方式，除能源供给不可持续外，还会带来生产能力过剩，高投入、高消耗、高污染、低效率等增长问题突出。而经济增长方式难以转型的主要原因，就在于长期以来政府直接管制下的低能源价格政策不能有效地反映能源的供给和需求状况，不能反映能源日趋紧缺的状况。企业即使采用落后的技术和工艺，也能获得足够的利润空间，既抑制了企业节能减排技术的需求，降低了企业进行技术创新的积极性，也严重阻碍我国提高能源使用和开采效率的技术进步。因此，加快推进能源价格改革，通过市场价格机制和适当提高能源价格，调整和优化产业结构，加快转变经济发展方式，引导并促使生产企业、全社会节约使用能源，提高能源利用效率，就成为整个经济社会运行走上能源资源节约型轨道的当务之急。
当然，“十三五”作为陕西全面深化改革的重要时期，全面建成小康社会的关键时期，由能源大省向能源强省转变的战略机遇期，深化能源价格改革既面临重大机遇和利好，也面临许多困难和挑战。
有利条件：一是中央明确了改革方向和基本方针，陕西地方对能源产业的高度重视。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“完善主要由市场决定价格的机制，推进石油、天然气、电力等领域价格改革。”这是开创性提出市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用之后的又一理论创新和思想突破，进一步明确了市场配置资源的主体地位。习近平总书记在主持召开中央财经领导小组第六次会议时强调：“推动能源体制革命，打通能源发展快车道。坚定不移推进改革，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，转变政府对能源的监管方式，建立健全能源法治体系。”陕西省委、省政府坚持把能源化工产业作为支柱性产业，制定了一系列扶持发展的政策措施，加大投入建设陕北能源化工基地，打造“西电东送”、“西煤东运”、“西气东输”工程，提高探矿权、采矿权价款的地方分成比例，加大能源发展基金和矿产资源补偿费的返还力度。这些基本方向和省情政情，为深化能源价格改革提供了坚强的政治保障与经济动力。二是当前宏观经济环境有利。当前世界经济总体保持复苏态势，欧洲主权债务危机逐步解决，美日等主要发达经济体复苏趋势得到进一步确认，新兴经济体增速维持在较高幅度；我国经济总量已跃居世界第二，外汇储备位居世界第一，发展质量和效益稳步提升，加之宏观政策主基调相对稳定，体制机制改革增强内生动力，市场主体投资意愿回升，发展仍处于大有可为的重要战略机遇期；陕西紧抓西部大开发和生产要素向西部转移的有利时机，经济总量升至全国第16位，经济增速稳居“第一方阵”，财政收入连续多年保持高速增长，民生保障扎实有力，这些都为价格改革的顺利推进提供了坚实的物质基础。受经济下行压力加大的影响，近期我省价格总水平持续低位运行，数年内出现通胀的可能性不大；而随着我国政府稳增长、调结构、促改革、惠民生政策效应的逐渐显现，经济发展长期向好的基本面没有发生变化，这为加快推进能源价格改革提供了宽松的外部环境。三是节能环保成为全社会共识。近年来，雾霾等污染现象不断困扰着人们的生活，PM2.5频频出现在人们的视野里，建设美丽中国的理念深入人心，节能也被越来越多的人所理解和接受。我国还自2013年起将每年6月全国节能宣传周的第三天设为全国低碳日。随着节能意识的深入宣传，使涉及到加快能源价格改革的一些重大问题，如在计价成本中逐步增加安全、环保、资源补偿开支，整顿治理流通环节，加强和改善价格监管等措施，相比以前有了较好的思想基础。四是价格主管部门积累的能源价格调控经验。“十二五”时期是能源价格波动较大、能源价格改革措施较多的时期，而能源价格改革进展平稳顺利，能源价格水平得到很好调控。政府价格主管部门从中积累了一定经验，如在改革方式上坚持循序渐进、在改革思路上坚持措施配套、在改革原则上坚持统筹兼顾等，这对今后推进能源价格改革具有很强的借鉴和指导意义，有利于应对“十三五”能源价格改革中出现的新问题，从而对能源价格水平进行有效调控。
不利因素：一是国际能源市场价格走势把握难度大。世情国情继续发生深刻变化，世界政治经济形势更加复杂严峻，全球气候变化、欧美主权债务危机、地缘政治冲突等因素对国际能源形势的影响较大，世界能源生产供应及利益格局正在发生深刻调整和变化，全球能源市场波动给主要发展中国家带来的风险加剧，国际能源市场价格存在很多变数，不稳定性和不确定性进一步增加，波动幅度更加剧烈。我国作为最大的发展中国家，资源环境使用成本加大，能源对外依存度快速攀升，输入性通胀的传导效应日益明显，把握国际能源价格变动趋势的难度加大，调控国内能源价格水平面临重大考验。二是能源影响面宽，改革步伐的把握难度大。“十三五”能源价格改革的重点将集中在电力、成品油、天然气等与企业生产、群众生活密切相关的、长期实行低价政策的行业和领域。推进能源价格改革，价格水平客观上存在上涨的压力，相应地会在一定程度上增加企业、个人和社会各方的负担。在当前就业压力巨大、企业经营困难的情况下，能源价格改革必须考虑社会各方的承受能力，选择合理时机予以推进。如果步伐慢了，有悖于主要由市场决定价格的机制建立，也不利于能源行业良性发展；如果步伐快了，又会造成物价循环上涨，引发成本推动型通胀，影响经济的平稳运行。所以说，这个度不容易把握，需要慎之又慎。三是协调中省利益、产销关系难度大。价格改革意味着利益格局的调整。我省能源价格改革滞后的主要原因在于能源价格改革不仅涉及到生产者与消费者的利益，而且也涉及到中央与地方、中央企业与地方企业等多种利益关系，而不同利益方对改革的认识和诉求存在较大差异，协调各方、推进改革的难度很大，能源价格改革已经难以做到帕累托改进最优效率。能源价格改革需要选择对各方利益影响最小的时机推进，但是，不能把能源价格作为宏观经济的调控手段，或者把能源价格完全视为公共产品价格，否则能源价格体制改革将更加步履维艰。四是能源价格政策受能源市场结构和管理体制改革进展制约。当前，高效、清洁、低碳已经成为世界能源发展的主流方向，能源生产供应格局正在发生深刻变化，西亚、北非等油气输出重地的地区局势持续动荡，美国和加拿大页岩气、页岩油等非常规资源开发取得重大突破，欧盟正着力发展可再生能源，这使得非化石能源和天然气在能源结构中的比重越来越大，世界能源将逐步跨入石油、天然气、煤炭、可再生能源和核能并驾齐驱的新时代。能源产业行政垄断、市场垄断和无序竞争现象并存，行业管理薄弱，迫切需要加快推进能源体制改革。能源价格改革作为经济体制改革的一个重要环节，在相关体制机制改革尚未到位以前，价格改革难以单兵突进，而且还要随着能源市场结构的变化来不断调整能源价格政策，价格杠杆作用受到严重制约和抵消。
三、“十三五”时期陕西推进能源价格改革的战略构想和基本思路
（一）指导思想与主要原则
指导思想：深化能源价格改革，必须以党的十八届三中全会精神为指导，坚持市场化改革方向，处理好市场和政府的关系，以放为主、放管结合，适时放开能源领域所有竞争性环节价格，建立和完善主要反映市场供求、资源稀缺程度和环境成本补偿的能源价格形成机制，健全政府适时适度调控能源市场价格和价格补贴联动机制，充分发挥能源大省在推动区域能源价格改革方面的先行先试作用，大力提升能源价格在推进经济社会发展中的重要杠杆功能，为促进社会公平、富裕“三秦”百姓、建设“三个陕西”、全面建成小康社会和实现中国梦创造良好的价格体制条件和政策环境。
主要原则：
（1）市场主导，政府引导。改革现行能源中央定价偏多的不合理管理体制，凡是能由市场形成价格的都要坚决放开，做到管少管细管精管好。对少数网络型自然垄断环节和居民基本生活需求的能源价格，积极推进市场经营体制改革，限制垄断，引导竞争，参照市场定价方法进行管理。改进和完善能源价格调控、监管方式方法，监管重点是能源市场不正当的交易行为和价格行为以及部门、行业垄断行为。
（2）节能优先，环保为本。坚持有利于节约能源、保护环境和科学发展的基本国策，有利于缓解能源短缺、生态环境恶化基本国情的原则，制定更加严厉的差别性、惩罚性、限制性价格政策，对居民生活非基本需求和超量部分实行阶梯式、累进式、超基数加价政策，对高耗能、高污染行业和企业实行累进加价的限制性、惩罚性价格政策，对节能产品和新能源、清洁能源、能源深加工以及可再生能源等高新技术产品制定支持性价格政策。
（3）完全成本，合理补偿。按照补偿完全成本和获得合理利润的原则完善能源成本构成，将能源采矿（煤、油、气）取得成本、能源开采成本、生态环境修复治理成本、安全生产成本以及能源枯竭后的退出成本（代际成本）等列入企业成本核算范围，科学界定并逐步完善能源计价成本，补全成本构成和纠正成本偏差，全面实行能源有偿使用和生态补偿制度。
（4）打破垄断，保障公平。完善能源市场体系和推进能源体制改革是能源价格机制合理形成的前提。要加快推进能源体制改革，放宽市场准入，鼓励地方国有资本、民营资本等进入能源行业，严格限制垄断行业的高福利、高成本、高利润，保障社会公平正义。
（5）整体设计，分类推进。能源行业处于整个国民经济产业链的前端，牵一发而动全身。要谋划好能源价格改革的整体规划和顶层设计以及分类行动方案，以增强能源价格改革的系统性、针对性、科学性和协同性。科学确立能源价格改革的总体目标和行动方向，周密制定改革总体方案、路线图和时间表，确保能源价格改革顺利推进。根据煤、油、气、电等能源生产、经营、运输、消费各环节的特殊性，有区别地进行分类差异化改革。
（6）统筹兼顾，联动配套。能源价格改革涉及方方面面的利益关系。要通盘考虑，科学论证，兼顾生产者、经营者、消费者以及上下游产业的利益关系，充分考虑居民可承受能力，保障低收入群体生活不受影响。完善煤电、煤热、油运、气运、气油等相关行业价格联动机制，注重运用能源储备、价格调节基金和财政补贴、税收优惠等政策引导能源价格形成。
（7）发挥优势，先行先试。充分利用陕西作为能源大省的特殊优势，本着先行先试原则创造条件争取国家政策层面的支持，率先在能源价格改革上取得突破。进一步下放省级能源价费管理权限，通过地方制定能源生产地和消费地的合理差价，打造能源产地“低煤价区”、“低油价区”、“低气价区”和“低电价区”，率先实现能源产地行政审批管理“零收费”，支持能源产地经济社会发展。积极试行利用高新技术促进能源高端发展的支持性价格政策，提高煤转油、煤转气、煤气油化工和页岩气等新能源产能规模。
（二）基本思路和目标任务
基本思路：充分发挥能源价格“鼓励节能、保障供给、维护公平、促进环保”的杠杆功能作用，适度提高能源价格水平，加快建立和完善以市场配置资源为主的价格形成机制。改革现行过于集中的能源价格管理体制，扩大能源大省和地方能源企业的价格决策权；合理制定促进能源企业运用高新技术开发高端产品的支持性价格政策，扶持新能源和可再生能源的发展；理顺煤、气、油、电等各种能源的比价关系，促进能源结构优化，打破行政和行业垄断，建立统一协调、管理高效的区域性能源价格监管体系；建立能源有偿使用和生态补偿制度，对能源勘探、开采企业开征可持续发展或价格调节基金，促进我省经济社会快速、健康与可持续发展。
目标任务：能源价格改革的最终目标是主要由市场竞争形成价格的能源价格体制建立，政府定价的能源产品范围和项目进一步缩减，政府定价方法合理确定，能源有偿使用、生态补偿制度基本形成，各类能源比价关系趋于合理。能源市场规则逐步形成，行政性垄断持续消除，在能源领域具备竞争条件的产、运、供、销等环节全部引入竞争，市场价格行为更加规范。2020年建立和完善我省煤、油、气、电等主要由市场决定价格的形成机制、调控机制、补贴机制和监管机制。
（三）主要能源价格改革目标任务
煤炭价格改革：煤炭产品已基本实现市场化定价。下一步主要是建立科学、完善的成本核算体系，完全体现煤炭取得成本、安全生产成本、环境修复成本和退出发展成本。逐步取消电煤运输价格双轨制问题，先期扩大股份制铁路地方所持股比重，将包西线货运定价权下放地方，后期待条件成熟时放开铁路货运价格。
石油价格改革：主要目标是改进定价机制，实现市场决定价格。完善现行接轨办法，缩短变价周期；适时下放区域中心城市成品油销价制定权，条件具备时放开全部市场成品油销价；建立成品油现货、期货市场，提升延长石油集团等地方企业的市场占有率和竞争力。
天然气价格改革：放开上游的生产环节价格，管好具有自然垄断性的中间输气环节价格，放活终端销售环节价格。对不具有自然垄断性的开采和销售等生产经营环节放松价格管制，居民生活用气实行阶梯价格，权限下放地方具体管理；对属于自然垄断性的输气管道，实行第三方准入制度，地方投资建设的输气管道，其定价权下放给地方政府；采用“市场净回值”定价方法，逐步理顺天然气价格。适时放开页岩气、煤层气、煤制气及液化天然气价格。
电力价格改革：目标是建立既考虑成本、又反映供求关系，既有激励、又有约束的电力价格机制；区分自然垄断与非垄断环节，逐步建立起发电、售电价格由市场竞争形成，输电、配电价格由政府适度调控的价格形成机制。发电企业自行决定上网电价；进一步取消行政审批，企业直接交易购电，用户电价在国家政策范围内由供需双方议定；改变电网企业买进卖出垄断经营电量的做法，只收取政府规定的过网费；推进省级电网独立输配电价改革，输配电价由地方政府制定。
表2 “十三五”时期陕西能源领域各环节价格形成机制改革目标表

环节 领域	上游	中游	下游
煤炭	勘探、开采	运输	批发零售
	市场调节价	市场调节价	市场调节价
石油	勘探、开采	加工及运输	批发零售
	市场调节价	市场调节价	市场调节价
天然气	勘探、开采	管道运输	批发零售
	市场调节价	政府指导价	市场调节价
电力	发电	输电、配电	售电
	市场调节价	政府指导价	市场调节价

四、“十三五”时期深化能源价格改革的对策和建议
深化能源价格改革已成为实现经济可持续发展的必由之路和战略选择，煤、油、气、电以及环境价格改革必须更加充分地发挥市场价格机制的决定性作用，在坚持市场化改革取向中妥善处理政府与市场的关系，结合各自特点分类设计和推进。
（一）深化能源价格改革，加快能源价格市场化
1、深化电价改革
十年前就启动的电力市场化改革明显滞后，上网、输配、销售电价目前仍实行垂直化垄断，电力市场化定价机制无法形成。因此，深化电价改革的方向是增加电力交易主体，建立完备的全国和区域性电力交易市场，努力实现电价市场化。
（1）“放开两头，管住中间”。在构建电力交易市场的同时，“十三五”的前两年内，电价改革以电煤价格并轨后，落实并完善煤电价格联动机制为切入点，逐步实现煤炭价格、上网电价与销售电价的实时联动，发电侧实现上网电价由政府制定过渡到完全竞价上网，上网电价在交易市场竞争形成，或由发电企业与大用户双边合同确定；输配电价延续政府管制，改进和完善电价成本监审机制，形成既有激励、又有约束，直接反映电网企业合理成本的输配电价；改革销售电价分类和结构，将传统的分类模式调整为以用电负荷特性为主的分类结构，形成有利于公平负担、鼓励节约的销售电价机制；用电侧竞价购电，居民实行政府指导的阶梯电价。前两年改革的重点任务，在于售电侧的市场化，推进电力体制改革试点，引入民营或混合所有制资本进入售电侧，形成多元化售电市场；继续推进大用户直购电，推行居民用电峰谷电价。
（2）破除垄断，改良过渡。目前各省区域电网公司内部，都有相对独立的电力交易机构。“十三五”中期，实行“改良过渡”就是将电力交易机构从电网分离独立出来，由政府委托或授权社会组织，负责电力市场规则制定、竞争报价、合约执行、电费结算等职责；电网企业只行使电力调度权。以此为基础适时推进电力垄断体制改革和优化，对现行电力交易、购售电资质、电价等进行制度性调整，先易后难破除垄断或降低垄断程度。一是改变电网监管和考核模式，把目前电网依靠不规范的购销价差获利模式转变为收取过网费或核定准许收入模式。二是政府对电网输配环节服务成本价格严格科学监管与核定，在形成独立、合理的输配电价基础上，作为电网收取过网费的标准和依据，以此防止超额垄断利润。三是在售电侧市场化和开放大用户与发电企业双边交易基础上，电价通过协商竞价模式形成，电力终端大工业用户与发电企业间价格信号就打通了及时传导的渠道，大部分电量实现了电价由市场形成。长期困扰的电网垄断特权基本得到解除。
（3）建立反映电力能源稀缺程度、供求关系及环境成本的电价机制。上网电价解决好煤电价格联动带来的发电成本变化问题，并根据电厂造价下降、发电煤耗降低、大型燃煤机组利用小时数提高等情况，初期可对燃煤机组标杆电价进行合理调整，以激励电源结构优化；“十三五”前两年，本着能源结构优化原则，合理确定各类机组上网电价的比价关系，引导电源结构转化；针对火电发电量比重大，易受煤价波动影响，上网电价调整压力大的特点，借鉴市场化产品竞价模式，建立合理的火电竞价机制；“十三五”后期根据太阳能、风能等可再生能源发展规模，较大幅度降低其上网电价，在“十三五”末实现与火电、水电同网同价。
输配电价制定是电价改革的关键和难点。因输配环节的垄断性，价格必须由政府制定和监审。输配电环节的核心是输配成本与确定收益和分摊。成本很大部分与电网资产有关，必须建立起统一的电网折旧、运行维护费率等核定制度，才能进行有效的成本监审。近年来陕西电网加大了投资力度，还本付息及经营压力有所加大，电价调整也应考虑确保电网可持续发展的问题。
销售电价即终端市场电价确定在于深化电力市场改革。 “十三五”起步阶段可对销售电价实行调放结合，逐步放开，后期销售电价的定价权由竞争性的售电市场决定。当前要改革销售电价分类结构，扩大峰谷电价实施范围；逐步建立终端销售电价与上网电价的联动机制，到“十三五”末在拥有多家售电公司的售电市场形成后放开销售电价；完善居民用电阶梯价格制度，探索低电价群体激励约束机制，进而解决电价交叉补贴问题。
2、改革完善天然气价格形成机制
天然气是重要的清洁能源，在我国能源消费中所占比重不断增加，进口气增多对外依存度逐年提高，成为未来20年全球增长最快的能源。其价格改革步骤：当前根据国家对非居民用存量天然气门站价格调整的安排，制定我省天然气销售价格调整方案，对居民用天然气推行阶梯气价。陕西作为气源省份，又是全国唯一由地方政府筹资建设天然气长输管道的省份，具有一定的特殊性。“十三五”期间，要努力多争取用气指标与低气价，天然气门站价格安排上争取更多政策倾斜。在国家理顺上下游价格关系的同时，协调降低上游供气价格，合理确定省内天然气管输价格，建立购气成本与城市管道燃气销售价格的联动机制，实现存量气与增量气的并轨，所有通气城市建立起阶梯气价制度，居民基本生活用气超出部分要反映用气成本，减少交叉补贴。“十三五”中后期，争取实现居民用气与非居民用气价格并轨。理顺煤、油、气价格关系，建立有利于我国能源结构的能源价格比价关系，完成天然气市场定价。其中要做的具体工作是：
（1）按照天然气产、输、售各环节不同特点，落实不同的价格形成办法。减少政府定价，在可以展开竞争的生产经营环节放松直至放开价格管制。对具有自然垄断性的输气环节，完善政府定价机制和制度，包括成本构成、成本核算和监审机制，改革成本加成定价办法，实行价格上限管理；改革城市燃气输气费制定办法，规范约束企业成本构成，合理确定各类用户用气价格。
（2）理顺上下游价格关系。作为天然气产出省份，一方面争取国家对资源省份的优惠政策，使资源地群众用上质优价廉的清洁能源；另一方面适当放活终端售价，建立销售价格与门站价格联动机制，实行动态价格管理，对直供的工业等大用户实行供需双方协商定价机制，交由市场配置资源。
（3）探索建立天然气与可替代能源价格挂钩调整机制，细化天然气用户分类定价政策，实行阶梯气价，引导天然气合理消费，提高用气效率，保障低收入群体基本用气需求。
（4）建立平衡各种气源气价的机制。不同气源、不同价格水平，实行统一销售气价。针对目前存量气、增量气门站价格差异较大和今后我省多气源供气方式，用户用气成本不同，建议实行综合作价办法，按照比重进行加权，测算综合气价为统一销售气价。保护天然气用户利益。
3、成品油价格完全市场化
石油价格改革的方向是政府不再直接指导成品油价格，只实行必要的宏观调控，确保价格不发生大的波动。现行的成品油价格管理办法只考虑国际市场变化而不能反映国内市场供求等具体情况，接轨只是一种被动接受，每次油价调整都广受社会诟病与非议。建议“十三五”开局之年政府就放开成品油价格，油价以产品成品为主，由生产经营者根据国际期货价格、国内供需关系、生产成本变化等因素自主确定。放宽、放开原油、成品油的进口权，放开成品油出口限制，打破“两桶油”的垄断，政府着力维护公平的市场价格秩序。建立成品油现货和期货市场，健全和完善成品油价格发现与价格风险分散机制。与此同时，改革价格管理体制和流通体制，实行产、炼、销分开，各环节内市场竞争，自负盈亏，在“十三五”时期真正实现成品油价格市场化。
4、完善煤炭成本核算制度
煤炭价格改革方向是建立反映煤炭成本、环境成本和生态补偿成本的市场化价格形成机制。因此，煤炭价格改革市场化主要有两方面工作：一是完善煤炭完全成本核算制度，把煤价中的缺项成本与开采成本一并列入企业成本核算范围，在“十三五”起步之年就建立起以完全成本为基础、以市场为导向的供需双方协商定价机制。二是探索研究以往“煤电摩擦”尤其是并轨前后积累遗留的利益冲突问题的有效解决途径和长效机制，在解决“双轨制”后政府切实放手对煤价以及运输的控制，协调好煤电价格联动，煤价实行市场化后，适度放松对电价的管制，实现由发电企业根据市场供求自主决定价格。引导和促进煤、电企业签订电煤供应中长期合同，电煤运输由电力与铁路部门签订中长期合同予以保障，实现电煤市场真正开放，为煤、运、电产业链的市场化改革提供适宜、宽松、公平的环境。
5、完善排污、垃圾处理等环保收费改革
我国经济发展的环境代价逐年飙升，污染治理和环境保护任重道远，环保收费改革刻不容缓。
首先是力促环境价格形成机制的建立。应尽快推进排污权、碳排放交易和扩大生态环境补偿制度试点，逐步建立起排污权、碳排放权交易市场。
其次建立促进污染物减排的价格约束机制。建立健全生态环境恢复补偿体系，制定排污费等环保价格政策，提高排污费标准，争取在“十三五”前两年全面落实“谁污染、谁付费”，引导企业加强治污降低排放总量。最大限度地补偿和恢复生态环境，做到外部成本内部化。逐步推行排污权交易价格制度改革，发挥价格杠杆作用，制定支持性价格政策，以高于社会平均投资回报率，核定治污投资的价格和收费标准。“十三五”末实现排污指标“价格化”，用经济手段促进企业主动治污限制排污。
第三，推行促进能源综合利用的价格政策。实现能源的综合利用，就是如何把废弃物转化为能源资源，价格主管部门可本着既能引导更多的社会资本参与废弃物垃圾处理的综合利用，让开发利用企业有利可图，又让购买使用企业降低生产成本，促进全社会能源资源环境实现节约、高效利用的原则，运用杠杆作用，制定出相应的促进治污降污、循环经济的价格支持政策。
（二）抓紧制定能源成本定价规则
国内能源价格从政策性低价到市场化的渐进历程，价格改革总是摆脱不了“一改革就涨价”的怪圈，这与能源定价缺乏成本概念、成本透明和成本规则有很大关系。
1、购销价差规则
政府价格监管因购销价差混乱，缺乏成本规则而导致软约束状态，无法有效监管能源垄断企业的成本肆意扩张。理顺能源定价机制，必须规范成本规则。就电网垄断而言，建议国家发改委价格司会同地方物价部门组织专家学者，在“十三五”开局之年起完成全国电网企业购销价差的规范，各区域价差的高低要与经济发展水平，区域输配电量与居民收入水平挂钩，过高的购销价差或让利于发电，或给用户减负。在新的电改博弈之前，合理规范的购销价差，成为理顺能源定价机制改革的前置之急。
2、输配电价成本规则
随着售电的放开，电网公司的收入将以输配价取而代之，也就是说售电放开直接影响的是电网公司的盈利模式，输配电价如何定价对其影响巨大。怎样算清楚输配电价，一直是阻碍电力改革向前推进的顽疾。电网的输电成本弄不清，电网就不可能支持和推进电改。在售电侧进一步放开的情况下，输配电价面临新的机遇。建议输配电价采用收取过网费的形式，为保证国网公司的收入在改革前后不会出现大的波动，初期在输配电价的核定上采取过渡措施，即在“十三五”起步阶段由平均购销差价形成，通过地方的平均销售电价减去平均上网电价，形成一个相对固定的输配电价。每年核算一次，用四到五年时间，完全摸清和规范各个区域电网的输配电价成本，最终使输配电价核算方法回到“成本+合理收益”上来。
3、环境成本补偿规则
能源产品煤、油、气在开采使用过程中，能源资源本身付费成本有限，而其外部环境破坏，如塌陷赔偿、矿井水治理、瓦斯排放以及对周围环境、空气、土地、水、动植物影响等有关环境治理费用，一直没有科学地计入能源成本，以致能源价格构成缺项，缺乏环境成本补偿规则。比如，陕北能源化工基地开发导致10多条溪水断流，大容量水库被迫停止供水，一些地方群众人畜饮水困难，“地陷、水干、树枯”等大面积生态破坏环境恶化无人“埋单”。能源价格改革关联全社会的利益，涉及不同地域间利益调整。陕西乃至西部能源省份在长期的低能源价格政策下，为国民经济和中东部地区发展做出了贡献，也因此付出了生态、环境的沉重代价。在推进新一轮能源价改中，国家应协调不同地区尤其是能源省份的利益，适度地偿还低价能源时期的欠账。
建议国家研究建立能源资源环境价值评估理论体系，探索有效的技术手段，合理界定、评估能源环境成本与收益，完善环境成本定义内涵，廓清影响环境成本因素，细化环境成本构成，制定实施环境成本的办法和步骤，建立健全起公平合理、利国利民的环境成本规则和修复补偿机制。
中东部经济发达地区使用能源资源，也应通过征收能源消费税和制定生态补偿政策等途径，体现发达地区对欠发达地区、富裕对落后、下游对上游，受益方对受损方，两高产业对环保产业进行以财政转移支付手段为主的生态补偿政策，实现能源产出地环境成本完全补偿。
4、从业人员与主营收入比例规则
能源垄断行业人员膨胀，高额福利待遇和产销低效率一直是“老大难”问题。《财富》发布资料显示，中石化和中石油的效率仅为美国埃克森美孚的三分之一，但人力成本却是其4倍。陕西电网与甘肃电网供电区域和输配电量相当，甘肃电网约1万人，而陕西电网高达3.5万人。要解决这些顽疾，必须强化行业成本约束，尽快制定行业成本标准，尤其是从业人员与主营业务收入的比例规则，劳动生产率与工资福利变动挂钩联动办法等硬约束指标，并且这些规则要与社会平均收入增长率、实际生产效率和国内外同行业先进生产率相联系，从而通过规则形成良性互动的约束制衡机制。
（三）建立起统一、协调、高效的能源价格监管体系
1、能源价格监管简政放权
简政放权在于更好地发挥市场价格机制的作用，妥善地处理好政府与市场的关系。
（1）减少政府定价的范围和品种。根据《价格法》要求，中央和省上都制定了相应的定价目录，政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、资源稀缺和自然垄断环节。在可以开展竞争的生产环节放松直至放开价格管制，为减少政府定价创造条件。把政府从繁杂的具体商品价格管理中解脱出来，重点研究加强和完善促进市场平稳运行的价格总水平调控机制。
（2）下放价格管理权限。按照十八届三中全会简政放权的要求，在科学论证基础上，将区域特征明显、量大面广且直接面向基层，或由基层政府实施更方便有效的能源价费审批项目下放给市县管理，以充分发挥基层物价部门就近管理、权责对等、便民服务的优势，实现便民、高效、“接地气”的价格监管目的。
（3）完善政府定价管理制度。一是逐步完善能源价格的成本构成，加强对垄断能源成本的有效监管，使能源价格能够真实反映成本。二是改变现行成本加利润的定价方法，实行价格上限制，限制垄断行业的成本扩张。三是要制定和完善政府定价制度与规则，减少自由裁量权；健全反映市场供求的动态调整机制，完善和细化已有的各类价格联动机制；完善专家评审、专家论证及价格听证制度，提高政府定价的科学民主决策水平；推进价格政务信息公开，包括定价目录、程序、方式、依据和结果等，接受社会监督。四是政府定价也要遵循价值规律，合理考虑能源成本变化，兼顾经济形势与社会承受能力因素，从而体现既稳定市场，又反映价值规律的要求。
2、建立和完善能源产品价格支持系统
一方面是能源形成机制和管理制度的支持系统，包括建立和完善科学合理的能源有偿使用制度、能源产业管理制度、激励节约使用的制度和惩罚浪费的制度。另一方面是价格体系的技术支持系统，包括分类能源价格的理论支持系统、国民经济核算体系中对能源价值的核算指标体系、能源资产化的会计核算方法等。
3、健全和完善能源成本监审机制
能源垄断行业长期沿用“成本加成定价”方法，但成本的真实性、合理性倍受质疑，需要完善垄断成本监审机制，进一步强化成本约束。（1）制定合理的成本科目和投资折旧时间表，严格审核成本科目，在健全成本规则的基础上，参照社会平均成本，核清真实运行成本，全面掌握能源企业成本和盈利情况。对成本规则之外明显不合理的成本开支如过量设备、人员超编、福利支出过大等增支成本提出质询或不予认可。（2）研究制定能源垄断行业控制指标。借鉴发达国家价格上限规制，由政府价格主管部门规定成本增加上限，综合考虑居民消费价格指数、社会平均增长率、企业技术进步实际生产效率及国内外同行业先进生产率之差距等因素，确定能源企业成本上升率和下降率指标，以此为依据控制调价幅度和频次，只有当成本上升率超过成本下降率时，价格调整才具备条件。设定价格上限，还要体现提价比率不得超过CPI与技术进步率之差，既限制能源垄断企业不断增长的调价冲动和期望，又激励其降低成本。（3）改进成本监审办法。改进监审重在规则和办法，需要定期开展全面审价，内容包括经营状况、收支及成本变动情况，工资福利与劳动生产率水平等，在审价中摸清成本是否合理，既为价格部门调整价格提供参考依据，也为健全和完善各项降低垄断程度的成本规则奠定基础。（4）建立成本核算体系。能源价格监管以合理成本为基础，建立和完善相应的成本核算体系，形成制度和成本监审办法十分迫切和必要。
4、修订与能源价格相关的立法
法律制度是市场经济运行的准则和基础。我国能源管理体制和价格机制的很多方面以行政指令取代法律规定，能源基本法长期缺位，石油、天然气、核能的单行法仍未制定，天然气供应法、热力供应法等能源公共事业法立法领域还存在空白，反垄断法体系不健全、权威性不高。加快相关法律建设，完善能源法律法规体系，是确保能源改革顺利推进的法律保障。首先是制定石油、天然气的单项法律，并对现有法律法规制定实施细则，增强法律法规的可操作性。其次是尽快修订和完善电力法律法规，破除少数企业垄断的局面。第三是政府监管立法。一方面转变政府职能也要依法行事，对政府在市场经济中的作用、政府管理职责权限、公权力应用范围等作出明确的法律规定。其中价格制定与调整、生态环境补偿与治理、公共服务与义务等，要划清政府与能源企业的责任关系，避免政企不分或以企代政。降低国内大企业利用其市场地位对政府重大规划和重大问题决策的博弈影响，从而保障能源市场的公平、公正和透明。另一方面，加强政府监管立法，提升价格监管法律层次。将《制止价格垄断行为的暂行规定》、《政府制定价格成本监审办法》等部门规章上升为行政法规。
五、“十三五”时期深化能源价格改革的配套措施
深化能源价格改革需要培育市场、明晰产权、降低门槛、破除垄断、财税支持、增加收入等相关配套措施的同步联动。
（一）加快建立健全能源市场体系
要以引入市场竞争机制为目标，培育产权多元化的竞争主体，使潜在的竞争者可以自由进入市场，或通过特许经营权公开竞标方式进入市场。要建立有效的规制与竞争的制度框架，通过实施激励规则政策，限制行政性和经营性垄断、引入民营化等，重组能源市场结构。对可引入竞争的能源环节要进行拆分，在发电和售电环节、在天然气开采和销售环节以及发电市场推进竞价上网、石油市场销售环节引入市场竞争机制，防止少数国企合谋垄断市场。大力发展能源期货市场，有效规避能源价格风险。尽快建立国家和区域能源交易中心，选择能源大省做试点,打破能源各市场环节的垄断局面。允许国内期货经纪公司和大企业到境外从事原油、成品油和天然气期货交易，以增强我国和能源大省在国际能源市场的价格影响力和话语权。
（二）推进能源企业产权制度改革
现行体制中企业产权不清晰、政企不分、利益固化、寻租现象严重等顽症，必须尽快根治。一是建立能源产权体系。对于能够明确界定的能源，根据其公共性和外部性大小，逐步将能源的所有权向社会开放，形成有利于充分竞争的多元化能源产权体系。二是对能源企业实行业务拆分。应对石油行业实行采（油）、炼（油）分离，对电力行业实施网电分离，对天然气行业实行运销分离，各自建立独立的企业法人，破除行政性和经营性垄断。三是深化国有能源企业改革。针对当前国有能源企业普遍存在的国有股独大、公司治理结构不合理等问题，加快进行规范化的公司制改革，通过股权结构多元化，完善混合制企业法人治理结构，推动能源大型企业集团优化组织架构，培育和发展若干个具有国际竞争力的大型混合制能源企业集团。
（三）推进能源税制改革
我国现行能源税率偏低，难以使利益各方得到合理补偿。如美国、澳大利亚能源资源费率分别为12.5%和10%，而我国仅为1%，是造成低成本、低代价过度开采利用能源的主因。因此要加快推进能源税制改革，建立能源开发补偿机制。
1、科学制定资源的税负水平
要把能源的绝对地租和调节级差的收益收归国家所有，体现能源企业生产所需外部成本的补偿价值，体现资源的生态价值，将资源税与能源匮乏的级差地租、环境破坏和生态恢复成本挂钩。
2、调整资源税征收政策
改进资源税从价计征办法，逐步提高资源税征收标准，对非再生性、非替代性、稀缺性能源课以重税，使之等于或大于其环境恢复费用，防止社会公共利益为垄断行业所鲸吞。
3、理顺能源的利益分配关系
首先是处理好东西部地区（产地与销地）的利益关系，实施利益向西部地区和能源大省倾斜的政策，使之与资源开发相关的利益主体特别是能源枯竭后转型城市和地方能够得到合理补偿。其次是处理好中央能源企业及地方的利益关系，鼓励更多的地方企业参与能源可竞争环节，扩大市场化竞争比重。同时对能源垄断企业的高额利润，要通过征收可持续发展或价格调节基金等方式收归能源产地所有，以弥补能源属地修复生态环境的资金缺口。
（四）完善价格补贴和社会保障制度
深化能源价格改革涉及国民经济全局和社会各方利益，完善能源价格补贴和社会保障制度是减少能源价格改革阻力的关键。
1、坚持价格改革与保障民生并重
在能源价格改革路径选择上要区分群众生活基本与非基本、存量与增量、阶梯价格与差别价格，对居民基本生活用电、用气实行阶梯价格，其价格尽量不调或少调，最大限度降低能源价格改革对居民基本生活的影响。
2、完善价格补贴联动机制
当出现能源价格上涨推动CPI超过一定涨幅时，对城乡低收入群体发放基本生活费用临时价格补贴，并相应提高城乡低保和失业保险及企业最低工资标准，有效纾缓能源价格改革给低收入群体生活带来的影响。
3、合理调整工资收入
把能源价格改革的一部分收益用于职工工资收入的调整，且调整幅度要大于能源价格上涨引发价格总水平上升幅度，同时特别注重缩小东西部干部职工收入差距过大问题，保障利益分配和工资收入大体公平，使能源产地的干部职工切实感受到能源价格改革所带来的好处。
 
课题指导：张文波  白竹兰
课题组成员：朱亚利  熊经肇  李宗显  刁书娟  朱倩  荣朝柱
            李璞
 
 
主要参考文献
 
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3.张文波,李宗显.关于陕西资源价格改革问题研究[J].陕西经济研究,2006(8)
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6.白玫.深化能源价格改革:规律、目标与路径选择[J].价格理论与实践,2014(4)
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